高质量发展的空间底线丨守住生态红线

重庆市是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，全国首个国土空间总体规划获国务院批准的城市。为全面锚固高质量发展的空间底线，重庆统筹划定生态保护红线1.92万平方公里（占其国土面积的23%），进一步筑牢了长江上游生态屏障。

重构“三带四屏多廊多点”

总体生态安全格局

重庆地处三峡库区腹心地带，山地面积占市域面积的76%，江河水网密布，湖库星罗棋布，水域面积占市域面积的3.3%，是长江上游生态屏障的最后一道关口。重庆是西部大开发的重要战略支点，处于“一带一路”和长江经济带的联结点上，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用。

2019年以来，重庆市规划和自然资源局、市生态环境局和市林业局及技术专班共同组成市级联合工作小组，统筹全市生态保护红线划定工作，建立了区县划定、市级联合会审、集中整改、成果汇总入库的工作机制，对用于城乡居民生产生活、矿产资源开采、旅游及乡村振兴项目等方面的建设用地与生态保护的空间布局关系进行全面协调。经过多轮区县成果审查和三轮集中修改入库，重庆最终形成生态保护红线划定方案。

红线划定工作严格保护三峡库区水土保持生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区等国家重点生态功能区，强化跨区域、跨流域生态共治共保，构建重庆“三带四屏多廊多点”复合型、立体化、网络化总体生态安全格局。

重庆的生态保护红线重点分布在长江、嘉陵江、乌江干流及其主要支流生态涵养带，保护好三峡水库国家战略水源地，提高水源涵养、生物多样性维护功能；分布在大巴山、巫山、武陵山、大娄山四大生态屏障，加强天然林资源保护和野生动植物原生境保护，提高水土保持、水源涵养和生物多样性功能；分布在缙云山、中梁山、铜锣山、明月山、云雾山等23条平行山岭，大宁河、涪江、阿蓬江等37条次级河流以及达氏鲟等鱼类洄游通道，林麝、黑叶猴、川金丝猴等珍稀动物种群迁徙廊道，加强河流生态管控和污染治理，提高景观生态廊道的系统性、连通性；分布在樵坪山、云篆山等67处重要独立山体，长寿湖、龙水湖等200余个大中型水库以及各类自然保护地重点生态功能斑块，发挥水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态功能。

以技术手段强化常态化监管监测

在生态保护红线管理工作中，重庆坚持国土空间规划统筹引领，在严格国土空间用途管制的同时，提升常态化监管监测能力。

在编制市级国土空间总体规划过程中，重庆科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，依法依规划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，将其作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线；落实主体功能区战略，围绕成渝地区双城经济圈建设，加强重庆市“大城市、大农村、大山区、大库区”空间统筹协调和分类精准施策，以区县为基本单元确定重点生态功能区，逐步引导人口转移，鼓励发展生态环境友好型产业，形成点状开发、面上保护的空间结构。按照规划，至2035年，重庆重点生态功能区生态保护红线面积不小于1.29万平方公里，占市域生态保护红线面积的67.46%。

2023年，重庆自然资源部门与生态环境、林业等部门联合出台《关于加强生态保护红线实施管理的通知》，对规范生态保护红线内有限人为活动认定、占用生态保护红线不可避让论证意见、进一步强化生态保护红线监管作出明确规定。通知提出，对确实无法避让生态保护红线的国家重大项目和符合生态保护红线范围内的有限人为活动，经专家论证、市级部门会审通过后，报请市政府出具不可避让论证意见或有限人为活动认定意见。截至2024年4月，重庆已协调解决渝西高铁、成渝铁路改造等10余个重大基础设施项目用地问题。此外，自然资源部门采取提前介入的方式，参与或积极配合建设项目选址选线，引导项目最大限度避让生态保护红线。公众版生态保护红线向社会开放，用地单位和个人可及时核实项目是否涉及生态保护红线。

在勘界定标工作中，重庆编制印发工作实施方案和技术指南，确立市级试点先行先试；结合区县生态保护红线的功能特色，在重要区域探索建立电子围栏、户外监控摄像设备，实现实体界桩与虚拟界线相结合方式管控生态保护红线；准确记录生态保护红线内业校核与现场勘界测量发现的矛盾或不合理区域，形成勘误矢量图层，在生态保护红线数据库中登记备案，为后续国土空间规划实施评估、生态保护红线评估提供可靠依据。重庆将生态保护红线常态化监管监测分为人为活动监管监测、历史遗留问题监管监测、占用审批监管、保护成效评估等四个板块，借助遥感变化监测技术，对全市生态保护红线内土地利用变化图斑进行监测提取，并结合卫片执法、疑似违法线索等专项成果进行核实分析，研判各类土地利用变化图斑的合法性，从而提升生态保护红线监管能力。

关于建立

生态保护红线长效管理机制的建议

国土空间规划正在从编制转向实施阶段，笔者结合生态保护红线管理实践提出以下建议：

——加强国土空间规划引导管控。涉及生态保护红线的专项规划、详细规划应进一步细化生态保护红线类型，明确功能定位，评估人为活动对生态功能造成的影响，合理布局自然资源要素、规划建设项目，并提出控制和引导要求，制定生态修复措施。严格规范、科学合理评估人为活动对生态功能造成的影响和重大项目占用生态保护红线不可避让论证，有针对性地分类提出管控引导要求，最大限度减少人为活动对生态系统的扰动。引导原住居民和其他合法权益主体发展生态农业，推广绿色农业技术和农业投入品；线性基础设施的修筑应科学选址，尽量采用隧道或桥梁方式，留出动物迁徙通道等。

——强化生态保护红线日常监管监测。围绕生态系统结构、布局、质量、功能和风险等，构建生态保护红线监测指标体系；综合运用遥感卫星、航空无人机、实地巡查、视频监控等手段，构建“天上查、地上巡、网上报”立体监管模式。自然资源、生态环境、林业等主管部门各司其职，履行执法监督职责，形成“发现—联动核实处置—上报”工作闭环链条，共守生态保护红线。加强社会监督，以电子围栏和实体界桩及标识牌相结合的方式开展勘界定标工作，对进入生态保护红线区域的人员发送短信提醒，并在标识牌上设置二维码和监督电话，提供投诉或举报上传渠道。

——建立健全生态保护红线长效管理机制。引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度；探索建立生态保护红线所在区域和受益地区的横向补偿机制，通过利益调节增强生态保护区域的主动性和积极性。建立动态评估调整机制，将生态保护红线和自然保护地勘界定标成果作为基础变化要素来源、人为活动认定和重大项目不可避让论证作为线索、国土空间规划实施“五年一评估”成果作为依据，综合研判后严格评估调整，并更新国土空间规划“一张图”。

——借力数字化改革提升生态保护红线监管水平。搭建生态保护红线综合监管平台，以实景三维模型为数字化底图，接入规划自然资源管理、生态环境监督、林业管理、公众举报与社会监督等数据，依托卫星遥感监测、无人机巡查监测、地面定点监测、实地巡查核查等“空天地一体化”监测技术，实现监测数据集成分析和应用。打造典型应用场景，围绕生态保护红线监测、线索图斑提取和核实处置等重点领域，打造一批典型应用场景，并在此基础上构建重要模块。其中，监测场景包括基本情况、人为活动认定和土地利用、历史遗留问题、重大项目占用不可避让论证、生态系统质量、管理能力建设等模块；线索图斑提取和核实处置场景主要包括管理台账建设、变化监测图斑提取、多部门联动处置、区县分发、核实反馈、分析报告等模块。