自侦化、公诉化和提前介入——高质效办好行政检察案件的新思路

湖北省人民检察院行政检察部副主任：李一川

      “两反”转隶后，如何为检察业务寻找新的发展方向，是当前的热议话题。在刑事检察已然成熟、民事检察基本定型和公益诉讼检察格局初成之下，唯有尚未“封顶”的行政检察似有一定的成长空间。因此，通过高质效办案，为检察业务的未来探索一条可行的新路，既是机遇，也是挑战。为此，湖北行政检察部门大胆假设，小心求证，先行先试，稳步推进，在司法实践中逐渐摸索出若干新思路。

      第一，自侦化。2023年2月，湖北省院指定铁路检察分院办理某县政府行政违法行为监督案，该案原系行政机关败诉后申请检察机关监督，当地检察机关不支持其监督申请的同时，发现其中的行政违法行为一直未得到纠正而立案调查。可由于监督对象是当地的县政府，在向有关人员核实情况和调阅行政执法案卷的过程中遇到较大的地方阻力。为破除地方保护，省院便指定具有跨行政区划优势的铁路检察分院办理。为此，铁路检察分院检察长指定一名副检察长为专班负责人，多次赴地方行政机关开展调查工作，并参照侦查办案模式，在做好安全预案（地点设在行政机关一楼窗户带有铁护栏的会议室，并由执法记录仪全程录音录像等）的同时，根据《人民检察院检察建议工作规定》第十四条，对一名副县长调查了解有关情况。在查明和深挖出若干行政违法行为之后，铁路检察分院向县政府公开宣告送达了检察建议书，并得到县政府的迅速整改和纠正。事后，案件办理的全过程包括该县的县委书记接受采访介绍整改情况等内容被拍摄成专题片在全国行政检察高质量发展论坛上播放展示。

      一直以来，自行侦查是最能体现检察机关法律监督刚性和权威的司法活动。根据2024年4月最高人民检察院发布的《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，湖北行政检察部门恪守履职边界，发挥行政诉讼中行政机关败诉案件里行政机关职责确定、行政行为已被确认违法和违法后果明确的有利条件，在法院审判案卷完整证据链的基础上，进一步调查核实，深挖关联行政行为是否存在违法性，并充分利用检察一体化和跨行政区划检察机关的优势，借鉴自行侦查活动的办案模式，督促行政机关进行整改和纠正，办理了一批具有一定影响的案件，体现出一种自侦化的办案新思路。

      第二，公诉化。在一起违建别墅拆除案件中，虽然非法占有的土地性质是集体林权，受害人是集体林场，受损的不是国家利益和社会公共利益，但由于违建别墅的整改和拆除已被纳入专项行动中，为了顺利起诉，基层检察院以专家咨询的方式，请农业学院的教授出具意见书，称违建别墅所占的2.1亩林地具有水土保持和环境服务功能，才得到法院判决的支持。又如，在另一起铁路沿线乱搭乱建整改案件中，部分乱搭乱建属于《铁路安全管理条例》规定的铁路安全保护区，可以纳入诉讼程序；但对于未纳入铁路安全保护区的乱搭乱建，并未直接损害公益，无法纳入诉讼程序。可是，案件中的乱搭乱建是一个物流中转中心，若实施整改很难拆一部分留一部分。为此，基层检察机关只能在庭前会议上，将铁路安全保护区之外的区域解释为乱搭乱建整体不可分割的一部分。由于违法者本身心虚，更关注拆除之后的补偿安置问题，并未在是否损害公益上过多纠缠，法院也就不再庭审中进一步深究，顺水推舟予以了判决支持。

      由于将不损害公益的行政行为成功起诉至法院，因此，不妨适度扩大解释“公益”的内涵和外延，将不直接损害公益，但对地方社会经济发展影响较大的破坏营商环境、损害民生民利等行政违法行为，也逐步划入可以诉讼的范围，并最终将几乎所有的行政违法行为，都纳入诉讼程序，形成具有中国特色的行政公诉制度——因为从某种意义上，违法是对社会公共管理秩序的损坏，就是一种损害公益的行为。因此，湖北司法实践中探索将不损害公益的行政行为，以各种变通的方式起诉至法院并获得判决的支持，体现了一种公诉化的办案新思路。

      第三，提前介入。2024年8月，最高人民检察院发布关于转发江西省赣州市人民检察院《行刑反向衔接案件防范“小过重罚”提示函》的通知。该通知要求，为促进行政主管机关执法规范化，防范“小过重罚”，检察机关向行政机关送达《检察意见》的同时送达《防范“小过重罚”提示函》，及时提醒和注意防范“小过重罚”案件发生。根据该通知的精神，检察机关可以探索将不起诉案件中违法行为人的从轻、从重、减轻或者加重情节，以办案提示函的形式送达行政机关，“提前”到行政处罚作出之前“介入”。事实上，湖北检察机关也按照上述最高检通知的要求，在送达《检察意见》之时附上《防范“小过重罚”提示函》，并对少数未按照提示函要求的行政机关进行了跟进监督，取得了良好的办案效果。作为一项审查起诉前，检察机关派员参加公安机关侦查活动，为后续提起公诉引导取证的刑事检察制度，提前介入的制度精神已被引入行政检察的行刑反向衔接业务中——在刑事案件决定不起诉之后，检察机关向行政机关制发《检察意见》的同时附上办案提示函，提醒行政机关在行政处罚之时应对关注某些问题，并作为下一步行政违法行为监督的前提，是一种提前介入的办案新思路。

      总之，由于国情和社会历史发展阶段的不同，检察制度一直是各国司法体制中最为活跃的部分，其权能和范围也始终处于动态的变化中。在党中央的改革政策文件上升为正式法律条文的关键形成期，秉承遵循司法规律的前提，通过检察实践探索出有利于发挥检察机关法律监督宪法功能的有效路径，为立法和司法解释提供样本，是新时代行政检察人的历史责任。本着这样的认识，湖北行政检察部门摸索出的自侦化、公诉化和提前介入之办案新思路，可供大家参考。